Opis
Pierwsze dwie dekady XXI w. pokazały, że wiele problemów społeczno-środowiskowych ma uporczywy charakter. Wiele z nich – jak te związane ze zmieniającym się klimatem, opieką zdrowotną, edukacją, ubóstwem czy nierównościami społeczno-ekonomicznymi – to zjawiska nasilające się, często w szybkim i trudnym do przewidzenia tempie. Koszty rozwiązywania tych problemów i zapobiegania ich występowaniu obecnie wciąż rosną, a dynamika tych przyrostów w przyszłości może znacząco przybrać na sile (Hajer, 2020).
W większości krajów rozwiniętych tej presji kosztów towarzyszy malejące tempo wzrostu gospodarczego. Z tego powodu finansowanie palących problemów społecznych za pomocą zwiększania deficytu budżetowego i konsekwentnego pogłębiania długu publicznego opiera się na założeniu, że trend tempa wzrostu gospodarczego zostanie odwrócony, podobnie jak w przypadku zmian klimatycznych oraz społecznych. Pandemia Covid-19 oraz ostatnie, coraz bardziej widoczne, skutki zmian klimatycznych (opisane choćby w raporcie Międzyrządowego Zespołu ds. Klimatu (IPCC) w 2021 r.), pokazują jednak, że przenoszenie odpowiedzialności spłaty zobowiązań finansowych na przyszłe pokolenia może być założeniem niemożliwym do spełnienia. Niemożliwym m.in. ze względu na to, że problemy te, zamiast ulec rozwiązaniu, tylko się pogłębią. Jak słusznie zauważał już dekadę temu Zingales (2012, s. XIII), „kiedy krzywa populacji zacznie się obniżać, a realny PKB zacznie spadać, wówczas gra ‘miej teraz, a płać potem’ skończy się”.
W odpowiedzi na te wyzwania rządy wielu krajów analizują możliwe zmiany w sposobie finansowania usług społecznych – zwłaszcza pod presją rosnących obaw o nadmierny deficyt budżetowy oraz pogłębiający się dług publiczny (Arena et al., 2016; Loxley & Hajer, 2019). Należy także podkreślić, że nie tylko sam poziom długu publicznego jest przedmiotem ożywionej dyskusji, ale także (a może przede wszystkim) jego struktura. Szczególnie niepokojący w wielu krajach jest ograniczony zakres jego wykorzystania do finansowania innowacji i rozwoju, edukacji i pomnażania kapitału ludzkiego, urealniając alarmujące scenariusze na przyszłość (Mazzucato, 2018). Jeśli dodamy do tego fakt, że uznawany przez wiele lat za panaceum model prywatyzacji, a następnie model outsourcingu usług publicznych oraz partnerstwa publiczno-prywatnego (szczególnie w gospodarkach liberalnych takich jak Stany Zjednoczone i Wielka Brytania) zawiódł (Zingales, 2012; Rajan, 2019; Philippon, 2019; Case & Deaton, 2020), to pojawia się pytanie o dalszy kierunek współpracy łączącej siły wolnego rynku oraz efektywność sektora prywatnego z instytucjami publicznymi
w celu rozwiązywania przewlekłych problemów społecznych.
Pewne podpowiedzi, gdzie szukać adekwatnych i ekonomicznie uzasadnionych rozwiązań, płyną z analizy innego trendu – finansjalizacji – który w znaczący sposób przyczynił się do popularności instrumentów finansowych jako narzędzi wsparcia dla rozwiązywania problemów społecznych (zob. przegląd definicji w: Davis, 2017). Trend ten znacząco przyczynia się do wzrostu roli sektora finansowego w gospodarkach, jak również jego roli w rozwiązywaniu wyzwań społeczno-ekonomicznych. Spowodowało to, że wielu badaczy, od Horesha (2000, 2011), autora koncepcji obligacji polityki społecznej (social policy bonds), przez tak cenionych badaczy jak noblista Shiller (2012, 2013) proponujący stworzenie rynku akcji lub lewarowanych akcji powiązanych z PKB (GDP leveraged shares) oraz współautora (Shiller et al. 2018) i propagatora propozycji obligacji indeksowanych zmianami PKB (sovereign GDP-linked bonds), po Miana i Sufiego (2014), zwolenników kredytów hipotecznych opartych na współdzielonym ryzyku (shared responsibility mortgage), zaczęło szukać potencjalnych rozwiązań problemów społecznych i finansowych wśród innowacji finansowych (tzw. pozytywny wymiar finansjalizacji). Shiller wyraźnie podkreśla, pisząc: „finanse […] stanowią siłę, która potencjalnie powinna pomagać w budowie lepszego, bardziej zamożnego i sprawiedliwego społeczeństwa” (Shiller, 2012, s. XVI). Zresztą, jak wskazuje Hajer (2020, s. 126), ekspertyz mogących dać podstawy do tworzenia takich rozwiązań nie należy szukać w strukturach administracji publicznej, ale w doświadczeniach sektora finansowego. Nie bez powodu największą popularnością w Europie obligacje oddziaływania społecznego, omawiane w tej książce, cieszą się w kraju o największym udziale sektora finansowego w relacji do PKB, tj. w Wielkiej Brytanii.
Celem niniejszej książki jest podsumowanie badań teoretycznych i empirycznych poświęconych obligacjom oddziaływania społecznego (SIB – social impact bonds), jakie przeprowadzono dotychczas na świecie. Przedstawione w książce analizy obejmują okres 2000-2021. Wykorzystują one metodę systematycznego przeglądu literatury, która pozwoliła na uchwycenie szerokiego spektrum tematów podnoszonych w literaturze poświęconej obligacjom oddziaływania społecznego, określenie dojrzałości badań prowadzonych w tej dziedzinie oraz identyfikację luk poznawczych w badaniach teoretycznych, empirycznych oraz praktyce gospodarczej.
Niniejsza książka nie ma charakteru technicznego. Nie pokazuje ona, jak krok po kroku wdrażać obligacje oddziaływania społecznego (zob. np.: MaRS, 2013) ani nie jest raportem z konsultacji branżowych (zob. np.: Australian Goverment, 2016). Nie jest też zbiorem szczegółowych rekomendacji sformułowanych na podstawie doświadczeń zebranych podczas dekady wdrażania projektów finansowanych za pomocą takich obligacji (zob. np.: Impact Investing Australia, 2018). Tego rodzaju techniczne opracowanie możliwe byłoby po gruntownej ocenie uwarunkowań instytucjonalnych i prawnych (szczególnie polskich i europejskich), a także po dokonaniu Wprowadzenie – problem badawczy, cele i metodyka wyboru kierunków strategicznych przedstawionych w rozdziale 3 niniejszego opracowania, gdyż to one będą określać, jakie rozwiązania i w jakim zakresie będą możliwe, a jakie nie, w odniesieniu do obligacji oddziaływania społecznego w ramach danego ustroju społeczno-ekonomicznego. Niniejsza książka może jednak stanowić punkt wyjścia pogłębionych i ukierunkowanych dyskusji na temat możliwości i najbardziej pożądanego kształtu wdrożenia SIB w Polsce.